El 7 de julio de 2022 Boris Johnson, Primer Ministro de Reino Unido (RU) desde 2019, presentó su dimisión. Había perdido el apoyo de una parte importante de los diputados conservadores, que ya no confiaban en él. El partygate (la organización de fiestas durante la pandemia en Downing Street) acabó pasando factura.

Johnson, que fue (un buen) alcalde de Londres entre 2008 y 2016, se posicionó decididamente a favor del Brexit en el referéndum sobre la permanencia en la UE, en junio de 2016. Más tarde sucedió a Teresa May a la cabeza del Partido Conservador y ganó las elecciones generales de 2019 con un 43,6% de votos​, cifra récord. Polémico, histriónico, carismático, excesivo, durante su mandato como Primer Ministro se consumó la salida de RU de la Unión Europea, el 31 de enero de 2020.

Boris Johnson ha sido un defensor indiscutible del Brexit al menos desde 2016 (su posición antes del referéndum no está tan clara). ¿Es posible que el nuevo inquilino de Downing Street facilite un cambio de rumbo en el proceso de divorcio de RU y la UE? Proceso, por cierto, que ha visto caer a tres Primeros Ministros: Cameron, May y ahora Johnson.

La respuesta a la pregunta anterior depende de quién sea el sucesor de la ambición rubia. Hoy se ha celebrado la última votación entre los diputados conservadores, con el resultado de 137 votos para Rishi Sunak y 113 para Liz Truss. Ambos han formado parte del último gabinete de Johnson, Sunak como Chancellor y Truss en Exteriores. Sunak apostó por el Brexit incluso antes del referéndum, Truss fue partidaria en un principio de permanecer en la UE, pero más tarde respaldó la salida. El siguiente paso será la votación por parte de los miembros del Partido Conservador, que elegirán a uno de los dos finalistas de la carrera sucesoria. El 5 de septiembre sabremos el nombre del próximo Primer Ministro.

¿Cómo se llegó hasta aquí?

La relación entre el Reino Unido y la Unión Europea ha estado llena de desencuentros. La entrada de RU al entonces Mercado Común en 1973 fue económicamente ventajosa para ambas partes. Los británicos podían acceder a un inmenso mercado único (que en los últimos años ya suponía el 50% de su comercio internacional) sin necesidad de pagar aranceles, mientras que los países comunitarios se encontraban con un nuevo y potente socio. Un socio quizá enojoso, al que no gustaban los burócratas de Bruselas ni las innumerables regulaciones emanadas de la Comisión, pero que aportaba una visión de la economía más fresca y menos intervenida que la que prevalecía en el continente.

Si la pertenencia de Reino Unido a la Unión Europea ha sido un win-win en el terreno económico para ambos, ¿por qué se ha producido el Brexit? Por razones de otra naturaleza que cabe resumir en tres:

• Reino Unido es la primera democracia parlamentaria del mundo moderno, lo que motiva que los británicos veneren a su Parlamento y se rebelen ante presuntas intromisiones. Nunca han aceptado de buen grado las normas y regulaciones que no proceden de Westminster sino de las instituciones comunitarias. Aquí también existe un problema cultural. El derecho continental es más prolijo, detallado y reglamentista; el derecho anglosajón es más difuso y abierto a la interpretación. Son modelos diferentes, que responden a planteamientos jurídicos también distintos (con sus ventajas e inconvenientes). Una parte de los británicos (liderada, a su vez, por un sector del Partido Conservador) ha entendido el Brexit como una liberación que permite al Parlamento recuperar su total soberanía sobre sus ciudadanos, y a estos salir de la maraña de disposiciones de la UE. Esta es, a mi juicio, la razón de fondo.

• El motivo más inmediato, sin embargo, fue puramente político. David Cameron prometió en campaña electoral que organizaría un referéndum sobre la pertenencia a la UE, probablemente para contentar a la parte de su partido más crítica con la institución. Una vez en el cargo de Primer Ministro cumplió su promesa, pensando que ganaría el sí a permanecer en la UE. Pero se equivocó, aunque por un estrecho margen (52% a favor de la salida frente al 48% que optaba por la UE). Y dimitió (lo que le honra) dejando sobre la mesa un problema endiablado, la gestión del día después del referéndum.

• Y el señuelo que utilizaron los partidarios del Brexit para atraer a los votantes fue la inmigración. Hábilmente diseñada por el gurú de la opinión pública Dominic Cummings (como se ve, por ejemplo, en la película Brexit: the uncivil war), y amplificada por parte de la prensa, la campaña extendió el mensaje de que los inmigrantes europeos (sobre todo de Europa del Este) estaban invadiendo RU, acaparando los empleos, las consultas médicas y las ayudas sociales (lo cual era falso). Una parte de la población mordió el anzuelo y votó a favor de la salida.

La sucesora de Cameron, Theresa May (bastante europeísta) tuvo que ocuparse de pilotar la salida y las conversaciones interminables con los representantes de la UE. Estuvo a punto, incluso, de convocar un segundo referéndum sobre la permanencia, pero finalmente tiró la toalla, desbordada por la situación, y dimitió en mayo de 2019. Al menos mantuvo activa la interlocución con Bruselas y evitó un proceso de salida sin acuerdo (Brexit duro) que quizá hubiera sido la vía preferida por su sucesor, Boris Johnson.

El 24 de diciembre de 2020 y tras largas negociaciones, Boris Johnson y la Presidenta de la Comisión, Ursula Von der Leyen, firmaron el acuerdo que fijó las condiciones de salida de Reino Unido de la Unión Europea, como explicamos aquí.

En síntesis, el acuerdo estableció que no habría aranceles en el intercambio de bienes entre RU y la UE, pero que los bienes que pasaran de uno a otro deberían someterse a inspecciones y controles aduaneros. El pacto también puso fin a la libre circulación de personas entre RU y la UE: los ciudadanos comunitarios que llegan a RU solo pueden entrar sin visado por un máximo de 90 días.

El contencioso actual: el Protocolo de Irlanda

Uno de los aspectos del Brexit más espinosos y que dará más dolores al próximo Primer Ministro es el Protocolo de Irlanda. Para explicarlo es preciso hacer un poco de historia.

El 10 de abril de 1998 se firmaron los Acuerdos del Viernes Santo entre los principales partidos políticos de Irlanda del Norte, de una parte, y de los gobiernos de Londres y Dublín de otra. Estos acuerdos representaron un hito en el proceso de paz del Ulster, tras décadas de terrorismo sanguinario del IRA y alrededor de 3.600 muertos.

Estos acuerdos establecieron, de facto, la libre circulación de bienes y personas entre Irlanda del Norte y la República de Irlanda y suprimieron la frontera dura entre ambos. Este statu quo era difícilmente sostenible tras el abandono de la UE por parte de Reino Unido, que convertía a Irlanda del Norte en la única parte del territorio de RU con frontera terrestre con la UE, a excepción, naturalmente, de Gibraltar (Figura 1). Con otras palabras, debido al Brexit una parte de la isla quedaba dentro de la UE y otra fuera.

Durante las negociaciones de salida tanto Reino Unido como la UE manifestaron que su prioridad era respetar los acuerdos del Viernes Santo y la paz en el Ulster.

Figura 1. Situación previa al Brexit

Figura 2. Situación actual

Figura 3. Proyecto de ley Reino Unido

¿Cómo mantener los acuerdos del Viernes Santo, y por tanto la ausencia de frontera entre Irlanda del Norte y la República de Irlanda, en el nuevo escenario Brexit, con una parte de la isla esmeralda dentro del territorio UE y otra parte fuera? Hacía falta un nuevo mecanismo para garantizar el cumplimiento de las regulaciones estrictas que la Unión Europa establece sobre determinados productos (alimentos o fitosanitarios, entre otros), que deben someterse a controles e inspecciones cuando entran en territorio UE procedentes de países no comunitarios.

La solución del problema, que requería la cuadratura del círculo, exigió largas horas de negociaciones entre RU y la UE: Finalmente se acordó una solución de compromiso, el llamado Protocolo de Irlanda: a partir del Brexit, los bienes en tránsito desde Gran Bretaña a Irlanda del Norte deberían someterse a controles a su llegada a los puertos del Ulster (Figura 2). El nuevo Protocolo creaba de facto una frontera económica en el mar de Irlanda, pero respetaba los acuerdos de Viernes Santo y la ausencia de frontera entre Irlanda del Norte y el resto de la isla. Dicho de otro modo, en lugar de realizarse los controles en el límite geográfico entre Irlanda del Norte y la República de Irlanda, se harían en el tránsito de Gran Bretaña a Irlanda del Norte. Además, Irlanda del Norte continuaría aplicando la regulación comunitaria sobre estándares de los productos (para garantizar la protección al consumidor o el cumplimiento de las reglas fito-sanitarias). El protocolo entró en vigor el 1 de enero de 2021.

Desde entonces los representantes de RU y la UE han mantenido «conversaciones constructivas» referentes a la aplicación del protocolo. La Comisión Europea también ha estado en contacto con representantes empresariales de Irlanda del Norte, que le han trasladado algunas inquietudes (relacionadas con el exceso de controles y burocracia) respecto a la marcha del acuerdo. En contestación, la Comisión ha ofrecido una serie de propuestas orientadas a reducir los controles, inspecciones y burocracia en el tránsito de bienes entre Gran Bretaña e Irlanda del Norte, cuando el destino final sea esta última.

El gobierno británico dio un paso sorprendente: el 13 junio de 2022 presentó una ley en el Parlamento, actualmente en tramitación, destinada a cambiar el Protocolo de Irlanda por la vía de los hechos. Quizá estaba impaciente por la lentitud de los avances, o tal vez quería reducir el coste político que el acuerdo suponía para Boris Johnson, al tratar a Irlanda del Norte de modo diferente al resto del Reino Unido.

El proyecto de ley, que pretende eliminar costes y burocracia a las empresas, propone un procedimiento doble para el tránsito de mercancías entre Gran Bretaña e Irlanda del Norte, la green lane y la red lane (Figura 3). Los bienes con destino final en Irlanda del Norte transitarán por la green lane, sin burocracia ni controles; los destinados a la UE seguirán la red lane y deberán someterse a inspecciones. Además, las empresas situadas en Gran Bretaña y que exportan a Irlanda del Norte pueden elegir entre cumplir los estándares de RU o de la UE. Por otra parte, los negocios establecidos en Irlanda del Norte no estarán sometidos a la legislación comunitaria que limita las ayudas públicas y desgravaciones fiscales. Finalmente, el proyecto establece que las disputas respecto al protocolo se dirimirán por una institución independiente, y no por el Tribunal de Justicia Europeo.

Es posible que las propuestas británicas sean sensatas y mejoren el protocolo. No obstante, el procedimiento seguido por el gobierno británico no parece haber sido el mejor, puesto que busca modificar un acuerdo de derecho internacional sin contar con la otra parte.

Al principio Boris Johnson quiso quitar hierro al asunto, y afirmó que los cambios en el protocolo eran relativamente triviales. Y Liz Truss, uno de los dos candidatos a Primer Ministro y entonces Ministra de Asuntos Exteriores, defendió en un artículo en Financial Times el 26 de junio de 2022 que el gobierno británico hubiera preferido seguir negociando con la Comisión los posibles cambios al Protocolo de Irlanda pero, dada su resistencia a modificarlo, RU decidió actuar unilateralmente.

Últimamente el gobierno británico justifica que su actuación es legal invocando un  principio jurídico poco claro, la llamada «doctrina de la necesidad». Argumenta que «la doctrina de la necesidad ofrece una clara base en el derecho internacional para justificar el incumplimiento de las obligaciones internacionales bajo ciertas condiciones excepcionales y limitadas». Londres afirma que, debido a situación en Irlanda del Norte, se cumplen las condiciones por las cuales «la única forma en que un Estado puede salvaguardar un interés esencial es el incumplimiento de otra obligación internacional».

En resumen, el gobierno británico sostiene que puede cambiar los términos de un acuerdo internacional para salvaguardar un interés nacional. ¿Puede aceptar la UE este argumento?

Parece que no, porque la respuesta de Bruselas no se ha hecho esperar. La Comisión considera el proyecto de ley como una violación al derecho internacional. El mismo día de la presentación del proyecto de ley en el Parlamento británico la Comisión amenazó con impulsar un expediente que ya abrió cuando salieron a la luz las maniobras de Londres para cambiar el protocolo. Además, podría incoar otro procedimiento de infracción «para proteger el mercado único de la UE de los riesgos que el incumplimiento del protocolo genera a las empresas y a la salud y seguridad de los ciudadanos de la UE». Un posible desenlace del procedimiento de infracción es la imposición de multas a RU por parte del Tribunal de Justicia de la UE.

Asimismo, los representantes comunitarios han afirmado que no están dispuestos a renegociar el acuerdo, porque no ven alternativas viables al marco actual. No obstante, sí están abiertos a aplicar las normas acordadas en el Protocolo de Irlanda con mayor flexibilidad. De hecho, el 15 de junio presentaron otro paquete de propuestas orientadas a reducir inspecciones, burocracia y regulaciones. La Comisión ha dado un plazo de dos meses a Londres para que responda a estas propuestas. Además, la UE no descarta aplicar aranceles a los productos británicos.(para lo que hace falta un preaviso de un año), lo que podría generar una guerra comercial si los británicos hacen los mismo, con el consiguiente perjuicio al resto de exportadores europeos.

El calendario es endiablado porque el nuevo Primer Ministro británico se elige el 5 de septiembre. ¿Qué estrategia seguirá el nuevo gobierno respecto a este proyecto de ley? ¿Lo impulsará, desafiando a Bruselas, o lo frenará? No lo sabremos hasta después del verano. A primera vista Sunak parece más pro Brexit que Truss (en su día Sunak defendió incluso un Brexit duro sin acuerdo), pero Truss es la impulsora del proyecto de ley de reforma unilateral del Protocolo de Irlanda (aunque no sabemos si por convicción propia o por órdenes de Johnson).

Conclusión

Michel Barnier ha dicho que, tras la dimisión de Johnson, espera una nueva etapa con más respeto a compromisos. Y es que el Brexit no deja de producir sobresaltos. A corto plazo, el reto más urgente es el Protocolo de Irlanda. Es deseable que RU aparque el proyecto de ley y se avenga a buscar una solución negociada, que no genere más fricciones entre Londres y Bruselas y aleje el peligro de una guerra comercial.

Con el cambio de liderazgo en septiembre puede haber más sintonía y menos jugadas unilaterales que en la era Johnson, pero lo más probable es que a corto plazo haya pocos giros y muchos equilibrios.

¿Qué sucederá a medio plazo? Parte de la opinión pública mantiene que, con los conservadores en el poder, el Brexit experimentará pocos cambios. Y los conservadores, a su vez, se enfrentan a un dilema; elegir entre la fidelidad a parte de su electorado y el sentido práctico, si se empiezan a conocer datos que muestren el impacto negativo del Brexit sobre la economía de RU. El Brexit siempre ha sido y sigue siendo un asunto envenenado, que no ayuda en absoluto al Partido Conservador. Gestionar el Brexit requeriría, como mínimo, a Churchill en sus mejores momentos. ¿Qué harán Sunak o Truss cuando uno de ellos ocupe Downing Street?

Desgraciadamente, es poco probable que exista un cambio serio en la posición de RU frente a la UE hasta que a) los datos indiquen inequívocamente que RU estaba mejor dentro de la UE que fuera, o bien b) las empresas experimenten serias caídas en sus ventas y márgenes y presionen al gobierno británico para volver a la UE.

En todo caso, se necesita un Primer Ministro con talante dialogante, dispuesto a buscar una solución, desprovisto de la arrogancia tradicional de los británicos al negociar y con pies de plomo al tratar con Bruselas. De lo contrario saldremos todos perdiendo, especialmente los británicos.