Los acontecimientos se suceden a un ritmo vertiginoso en Reino Unido. En cuatro meses, tres Primeros Ministros. De una ambición rubia (Boris Johnson) a otra ambición rubia (Liz Truss) que no consiguió convencer con su plan fiscal. En el plazo de una semana, un nuevo y exótico ocupante en Downing Street, Rishi Sunak, nacido en Southampton, hijo de inmigrantes indios, ex banquero de inversión y Canciller del Exchequer (Ministro de Finanzas) entre febrero de 2020 y julio de 2022.
La salida de Boris Johnson, el intento de Lizz Truss y su agonía final
Desde el referéndum de 2016 la política británica ha estado bloqueada por el Brexit. Ha sido el primer y más complejo problema sobre la mesa de los diferentes primeros ministros que se han sucedido desde David Cameron. Dio lugar a negociaciones largas y tortuosas con Bruselas, hasta que finalmente se llegó a un acuerdo. Pero al resolverse un problema, se creó otro: un contencioso con Irlanda del Norte. En paralelo, mucha incertidumbre y el liderazgo histriónico de Boris Johnson.
En el terreno económico los acontecimientos tampoco han sido favorables (como ha ocurrido en otros países). En menos de tres años pandemia, crisis de suministros, cuellos de botella en el mercado de trabajo, escasez de mano de obra (no hay camioneros), guerra de Ucrania y crisis de la energía. Elevado déficit público y bajo crecimiento. Como muestra la Figura 1, Reino Unido es el único país del G-7 que todavía no ha recuperado el nivel de PIB real anterior a la pandemia. El Banco de Inglaterra está subiendo tipos para luchar contra la inflación, que se situó en el 8.8% el pasado septiembre. Por fortuna la tasa de desempleo sigue muy baja, en el 3,5%, y la tasa de actividad muy alta, en el 75,5%.
Figura 1. Cambio en el PIB real entre el segundo trimestre de 2022 y el cuarto trimestre de 2019 (%)
En julio de 2022 Boris Johnson no tuvo más remedio que dimitir debido al Partygate, como se explicó aquí. El Partido Conservador puso en marcha el proceso para la elección de un nuevo líder. Los finalistas fueron Rishi Sunak y Liz Truss. Finalmente, una votación entre los militantes dio la victoria a Liz Truss, que se convirtió en Primera Ministra el 6 de septiembre de 2022 (solo dos días antes de la muerte de la Reina).
Liz Truss quería comenzar la revolución Brexit en el Reino Unido, una vez puesto el punto final a su pertenencia a la UE; aspiraba a convertir a Reino Unido en un paraíso de impuestos bajos y escasa regulación (al estilo de Singapur), lo que impulsaría el crecimiento económico. El primer paso fue la presentación de un plan fiscal centrado en una bajada de impuestos para estimular la economía.
El plan proponía la reducción del tipo básico del impuesto sobre la renta del 20% al 19% y la supresión del tipo marginal más alto (del 45%). También dejaba sin efecto otros aumentos de impuestos ya previstos por los gobiernos anteriores. Además, anunciaba ayudas generosas a las familias para pagar la factura de la energía y eliminaba una medida promovida en su día por Bruselas, el límite a los bonus de los banqueros. Al suprimir esta restricción se reafirmaba el papel de Reino Unido como hub de servicios financieros. Pero ni ella ni su Canciller del Exchequer, Kwasi Kwarteng, consiguieron explicar en detalle y de modo convincente cómo se obtendrían los fondos necesarios para compensar la bajada de impuestos. Mientras tanto algunos expertos manifestaban que el plan fiscal obligaría al Gobierno a pedir prestado en los mercados a tipos cada vez más altos y por tanto a una dinámica insostenible de la deuda. La desconfianza creció cuando se supo que el impacto de las medidas fiscales no se había evaluado previamente por la Oficina de Responsabilidad Presupuestaria.
Los mercados financieros se asustaron, la libra cayó frente al dólar a mínimos históricos, se dispararon la prima de riesgo y el precio de algunos activos financieros y el Banco de Inglaterra no tuvo más remedio que intervenir en apoyo de los bonos. El nerviosismo en la City se extendió cada vez más. El 14 de octubre Truss cesó a Kwarteng y lo sustituyó por Jeremy Hunt, que había ocupado ya varias carteras ministeriales con Cameron y May y resultaba mucho más experimentado y solvente. Hunt comenzó a trabajar en un plan fiscal alternativo, pero no hubo margen. Truss había perdido ya la confianza de los suyos, que le llamaron sin cesar para pedirle que dimitiera. Al final tuvo que presentar su dimisión el 20 de octubre. Había estado en el cargo solo 44 días.
La estrategia de Truss se fundamentaba en la confianza de que en la era post-Brexit la economía británica crecería con fuerza. Era una hipótesis muy aventurada y no resultó creíble para los mercados financieros ni para los expertos. Es cierto que, al salir de la UE, Reino Unido ganaba autonomía legislativa y podría suprimir regulaciones que no favorecían los aumentos de productividad. No obstante, el Brexit dañaba el comercio con unos socios comerciales importantes, el resto de los miembros de la UE. Los partidarios del Brexit defendían que Reino Unido estaría en condiciones de lograr nuevos socios comerciales, pero este argumento todavía no se ha materializado en ningún acuerdo de entidad.
Las finanzas públicas: déficit y deuda
¿Por qué se desató el pánico en los mercados financieros al anunciarse la bajada de impuestos? ¿Tan calamitosa es la situación de las finanzas públicas en Reino Unido?
No lo es, si se compara con otros países de su entorno. De hecho Reino Unido estaba reduciendo su déficit público en los años previos a la pandemia. El coronavirus, no obstante, aumentó notablemente el gasto público debido al crecimiento de las ayudas sociales. Además, en los últimos meses han subido los intereses de los títulos de deuda indiciados a la inflación. Se estima que el gasto público en septiembre de 2022 superó en 5.800 millones de libras al registrado en septiembre de 2021. De este incremento, 2.500 millones corresponden a intereses de la deuda, y el resto al aumento de la partida de ayudas sociales.
La Figura 2 muestra la evolución de los ingresos y gastos públicos en Reino Unido desde 1948. Se aprecian distintas etapas: el gasto público se dispara a finales de la década de 1960 y nuevamente a mediados de la siguiente, de manera que en el ejercicio fiscal 1975-76 (el ejercicio fiscal en Reino Unido comienza en abril) el gasto público como porcentaje del déficit se situó en el 46,5% y el déficit se disparó. En la década de los 80 se redujeron tanto el gasto como los impuestos. El gasto, sin embargo, volvió a crecer de modo considerable a lo largo de la primera década de 2000; en el ejercicio 2009-10 el gasto/PIB alcanzó el 46,1%. En los años siguientes se produjo una notable reducción del gasto público, hasta situarse por debajo del 40% en 2019-20.
Esta política de contención presupuestaria se quebró con la pandemia: el gasto/PIB se disparó al 51,6% en el ejercicio fiscal 2020-21 mientras el déficit/PIB escalaba al 14,4%. En el ejercicio 21-22 el déficit/PIB fue el 6,1%. Para el ejercicio fiscal 22-23 se prevé un gasto/PIB de 43,2% y un déficit/PIB de 3,9% (gracias a una leve subida en los ingresos).
Figura 2. Gasto e ingresos públicos en porcentaje del PIB
La Figura 3 muestra la ratio Deuda/PIB desde el ejercicio 2000-01. En paralelo a lo que ocurre con el gasto público y el déficit, la deuda/PIB experimenta una brusca subida en 2010, sigue creciendo durante los años siguientes (aunque a un ritmo más lento), de modo que alcanza el 80% en 2015, y se dispara de nuevo hasta llegar al 93,9% en el ejercicio fiscal 20/21. En los ejercicios 21-22 y 22-23 la deuda corresponde al 95,5% del PIB.
Es cierto que en los últimos años han crecido tanto el déficit como la deuda, pero los datos indican que se van corrigiendo poco a poco los desajustes causados por la pandemia. Los niveles de gasto, déficit y deuda no son escandalosos, sobre todo si se comparan con otros países europeos. De hecho están en niveles inferiores a los de España, por ejemplo. Pero en Reino Unido, más acostumbrado a la ortodoxia fiscal y a la estabilidad presupuestaria, se ha considerado alarmante una propuesta fiscal que en último término iba a generar más deuda pública, en un contexto de subida de los tipos de interés. Se espera que el Banco de Inglaterra suba los tipos de nuevo el 3 de noviembre del 2,25% al 3% o 3,25%.
Figura 3. Deuda/PIB en porcentaje, 2001-2027
La alternativa, Rishi Sunak
La salida de Truss generó revuelo e incertidumbre. Se rumoreó incluso que Boris Johnson volvería a Downing Street. Por lo pronto tanteó sus posibilidades. También lo hicieron otros posibles candidatos, como Penny Mordaunt, actual Presidenta de la Cámara de los Comunes. Finalmente todos se fueron descartando y solo quedó Rishi Sunak.
De momento Sunak ha reestablecido la calma. Los mercados lo consideran más capaz que Truss para sanear las finanzas públicas. Es cierto que posee más experiencia que ella en el ámbito económico. Ha trabajado en banca de inversión, conoce el funcionamiento de los mercados financieros y también las finanzas públicas británicas porque ha llevado la cartera de Economía hasta hace unos meses. Ha mantenido a Jeremy Hunt en el Exchequer y ha cancelado el plan de rebajas de impuestos de su antecesora.
Tanto Sunak como Hunt quieren ser prudentes y no equivocarse en la toma de decisiones. Hunt ha anunciado que el nuevo plan fiscal se conocerá a mediados de noviembre, dos semanas mas tarde de lo inicialmente previsto; el anuncio ha dado lugar a un leve aumento del coste de la deuda, pero no se ha desencadenado el pánico como en el mes de septiembre pasado, cuando se presentó el plan de Truss. Sunak ha manifestado al Parlamento que es consciente de que debe tomar decisiones difíciles para que vuelvan la estabilidad económica y la confianza. También ha dejado claro que el nuevo proyecto fiscal sí será auditado por la Oficina de Responsabilidad Presupuestaria.
De momento el nuevo Primer Ministro no ha dado pistas sobre sus planes económicos, pero en uno de sus primeros mensajes manifestó la importancia que otorga a la educación. Quiere seguir las propuestas que realizó recientemente un Comité ad hoc liderado por The Times, el The Times Education Commission. La educación en Reino Unido, que tradicionalmente gozaba de prestigio internacional, está actualmente cuestionada como consecuencia de algunas reformas educativas llevadas a cabo en décadas anteriores.
La Ministra de Educación, Gillian Keegan, está preparando un paquete ambicioso de reformas para apoyar los centros de enseñanza técnicos y el vocational training (equivalente a formación profesional). También aspira a mejorar la conexión entre estos centros y la industria, reducir la tasa de abandono e incentivar el uso de la tecnología y la inteligencia artificial en los colegios.
La apuesta por las enseñanzas técnicas del nuevo Primer Ministro parece creíble porque Gillian Keegan conoce bien ese mundo: dejó el colegio a los 16 años para trabajar como aprendiz en una fábrica de automóviles. Luego estudió Administración de Empresas y trabajó en varias compañías.
Será interesante prestar atención a las medidas que se van tomando en Reino Unido. Tanto el equilibrio fiscal como la educación son retos planteados también en muchos otros países, en Europa desde luego. Esperemos que el pragmatismo británico funcione esta vez un poco mejor y que se serenan las aguas al otro lado del Canal de La Mancha.